持证排污单位将生产车间出租后非法排污,该处罚谁?

某公司作为一家持有有效排污许可证的排污单位,因经营不善,在未进行排污许可证变更的情况下将部分生产设备出租他人生产经营。后该承租人因私设暗管偷排生产废水被生态环境执法人员当场抓获。显然,逃避监管排放污染物违反了“水污染防治法”第三十九条及“排污许可管理条例”第三十四条等规定,应当给予行政处罚;那么问题是,生态环境主管部门应当以出租人还是承租人为处罚对象呢?

一种观点认为,应当按照“谁污染谁负责”原则,以承租人为处罚对象。持有该种观点的人认为,无论原公司系通过出租或出售方式将其生产车间交付,该生产车间已事实上交给占有人控制、使用,系生产车间的实际经营者和直接责任主体,其进行排污的后果当然由实际经营者承担。因此,开头所述案件也应由承租人承担非法排污的法律责任,而与生产工具、生产设备的所有权无关。相关法院判例亦采用此观点,如:青岛江鸿专用车辆有限公司诉原胶南市环境保护局行政处罚案,法院裁判认为:违法排污行为是承租人利用出租人的厂房设备实施的,责任主体应当认定为承租人。天津凤聚宝食用农产品有限公司诉天津市宝坻区生态环境局行政处罚案,法律裁判认为:凤聚宝公司租用宝迪公司的厂房及设备进行生产,其在明知宝迪公司仅取得环评批复、未按照规定完成项目竣工环境保护验收的情况下仍从事屠宰加工生产,生产项目无需另行办理环评手续,但违反了《建设项目环境保护管理条例》相关规定,应当对此承担相应的责任。

一种观点认为,应当以记载相关生产排污设备的持证单位,即出租人为处罚对象。如:南通鑫老大牧业有限公司诉南通市生态环境局行政处罚案,法院裁判认为:鑫老大公司将部分养殖场地租赁给徐留根经营的行为并不表明其环保责任一并转移,其以养殖场地出租后即不承担环境污染责任的理由不能成立,被诉处罚决定以鑫老大公司作为被处罚主体适当。湖北绿叶农业投资股份有限公司诉黄冈市生态环境局罗田县分局行政处罚案,法院裁判认为:尽管绿叶公司和刘敏签订了《猪场租赁协议》,将养猪场租赁给刘敏经营,但这是公司内部经营行为,绿叶公司是对外承担民事、行政责任的主体,其是案涉行政处罚的行政相对人。通化利源包装材料有限公司诉原通化市环境保护局环保处罚案,法院裁判认为:通化利源公司与案外人于洋的内部的租赁关系,不属于行政诉讼的审理范围,且二者内部法律事实的变化不能排除通化利源公司作为行政相对人应承担的责任和义务。

综合上述观点,笔者建议应在严格区分排污单位是否已经取得合法排污手续的情形下对非法排污违法行为的处罚对象作出判定:如排污单位已取得排污手续后将生产设备出租的,以出租人作为处罚对象;如排污单位未取得排污手续而将生产设备出租的,以实际经营的承租人作为处罚对象。

理由及依据试分析如下:《排污许可管理条例》第十七条规定:排污许可证是对排污单位进行生态环境监管的主要依据。排污单位应当遵守排污许可证规定,按照生态环境管理要求运行和维护污染防治设施,建立环境管理制度,严格控制污染物排放。排污许可证是排污单位生产运营期排污行为的唯一行政许可,具有“一企一证”“一生产场所一证”的排他属性,明确了其排污行为依法应当遵守的环境管理要求和承担的法律责任义务。排污单位在取得排污许可后将生产设备转租,并不表明其环境管理要求及承担的法律责任义务一并转移,且出租亦可认定为一种特殊的“他人代管”的运营行为;排污单位依法办理项目环境影响评价、排污许可手续,上述法律文件确定了生产设备设施、生产工艺等“归属”于特定的排污单位进行生产排污的“法定资格”,其应当对其生产运营期排污违反环保法律规范的行为承担相应的法律责任。

对于排污单位未取得排污手续的情形而言,进行排污的生产设备设施并未被排污许可证等法律文件“归属”于特定的排污单位而不具有排他属性,当承租人通过租赁关系占有、使用时,相应的排污法律责任义务则附随于占有转移而一并转移,故此时应由作为实际占有、使用的承租人承担非法排污法律责任。

此外,还有个别观点认为,即使排污单位存在出租生产设备行为,但只要其自认由其实际经营或选择隐瞒出租协议,执法人员即可对出租人进行处罚,此做法是不妥的。行政执法行为属于公法范畴、并不允许相对人可以意思自治而进行选择性执法,即使相对人未如实说明租赁情况,执法人员仍有全面深入调查的法定义务。同时,需要补充说明的是,如经查实,持证排污单位不仅存在出租生产设备、还存在非法转让排污许可行为,则应按照《排污许可管理条例》规定对出租人、承租人均依法处罚。

综上所述,对持证排污单位将出租生产设备后非法排污的,应由行政机关对出租人给予行政处罚;而出租人可以基于双方租赁合同,有权向承租人主张相关罚款损失。此做法可以具体参见卢某诉肖某、朱某租赁合同纠纷案,法院裁判认为:卢某将厂房设备出租给卢某、朱某后因“未验先投”被处以30万元罚款,涉案罚款损失由出租人自行承担30%、两承租人共同承担70%。


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